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El Caso de la guardería ABC
Comentado por: Antonio Fuentes Flores
La enorme y muy lamentable tragedia ocurrida el cinco de
junio del dos mil nueve en el incendio de la guardería ABC, en Hermosillo, Sonora, en donde perdieron la vida 49 pequeñitos y otros ciento cuatro niños resultaron afectados en su integridad física y emocional; niños que habían sido confiados por sus padres al cuidado del Instituto Mexicano del Seguro Social en una guardería subrogada por la institución a una empresa particular. Ahora por la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, (SCJN), solicitada por los mismos padres afectados y acordada por el pleno, para ejercer, una vez más, la facultad constitucional de averiguación sobre posibles hechos que afecten las garantías individuales y para que mediante un dictamen se pueda integrar el pronunciamiento del máximo tribunal acerca de los hechos ocurridos; podría significar una posibilidad real para marcar un importante precedente en la Justicia mexicana, que sirva para iniciar la superación de la situación de impunidad imperante en el país, que es una de las causas del caos dominante en materia de justicia, que está afectando negativa y gravemente a la sociedad mexicana.
Lo anterior es presumible porque el proyecto de dictamen que ha presentado al respecto el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea; con mucha precisión señala a los responsables de la tragedia y los identifica, aunque no sea la primera vez, con las cabezas de las instituciones involucradas. Ahora él es el Ministro Ponente designado por unanimidad de votos por el pleno para tal efecto, en base a la facultad de investigación que tiene la SCJN, prevista en el artículo 97 constitucional, párrafo segundo, con relación a hechos constitutivos de graves violaciones a las garantías individuales que consagra la Constitución de la Republica y mediante protocolo de investigación aprobado por el pleno de la SCJN el 31 de agosto del 2009, el cual había sido sometido a su consideración por la propia comisión investigadora
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y en donde se les da 6 meses para integrar la investigación correspondiente que sirvió para la elaboración del Proyecto de Dictamen presentado por el Ministro Ponente.
Una vez conocidos los resultados de la investigación y oído a las autoridades involucradas el ministro dictaminador Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, debidamente fundamentado en la ley elaboró el proyecto de Dictamen en donde se señala a las autoridades responsables iniciando por las cabezas, como hemos dicho, ya que por costumbre siempre han sido exoneradas apresuradamente y sin mediar mayor explicación, simplemente por el hecho de que siendo instituciones tan grandes “no es posible que tengan conocimiento de todo”. Precisamente el proyecto de dictamen el Ministro Ponente tiene otro enfoque que lleva a los verdaderos responsables, las cabezas, mediante trece considerandos:
“PRIMERO. Competencia.
SEGUNDO. Naturaleza de la facultad de investigación.
TERCERO. Suficiencia de la investigación.
CUARTO. Hechos que motivan la facultad de investigación.
QUINTO. Estado general del sistema de guarderías.
SEXTO. Deberes legales de los funcionarios en relación con el funcionamiento de guarderías.
Se señalan tres tipos de autoridades:
A. AUTORIDADES del Instituto Mexicano del Seguro Social.
B. AUTORIDADES ESTATALES DE SONORA
C. AUTORIDADES MUNICIPALES DE HERMOSILLO SONORA
SEPTIMO. Determinación de los servidores públicos que
incumplieron deberes legales en relación con los hechos materia de la investigación.
Y se vuelven a señalar los mismos tres tipos de autoridades que en el anterior, para su análisis.
OCTAVO. Violaciones graves a garantías individuales por omisiones.
NOVENO. Garantías individuales violadas.
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DÉCIMO. La gravedad de la violación a las garantías individuales.
DÉCIMO PRIMERO. Determinación de las autoridades responsables de las violaciones graves a las garantías individuales que protege la constitución.
DÉCIMO SEGUNDO. Deberes constitucionales derivados de la presente facultad de investigación
DÉCIMO TERCERO. Remisión y publicidad del presente dictamen.”1
Algunas de las principales autoridades que señala el Proyecto de Dictamen como responsables.
“Servidores públicos que incumplieron deberes legales en relación a los hechos materia de la investigación:
El nombre y cargo de las autoridades que se identificaron
como responsables de las violaciones graves a los derechos que
protege la Constitución, son los siguientes:
A) Autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social.
1. Daniel Karam Toumeh, Director General (marzo de
2009 a la fecha). desde el tres de marzo
del año dos mil nueve a la fecha se ha desempeñado como Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social, debido a que asumió todas las atribuciones y responsabilidades derivadas de la dirección de dicho Instituto. Este funcionario también es responsable de la gestión de los eventos posteriores al incendio y de la atención médica que se ha brindado a las víctimas
2. Juan Francisco Molinar Horcasitas, Director General
(2006-2009) fue Director General
del Instituto Mexicano del Seguro Social del primero de diciembre
de dos mil seis al tres de marzo de dos mil nueve, por lo que le
es atribuible el desorden generalizado en el otorgamiento,
operación y supervisión del servicio de guarderías operado bajo el
sistema de subrogación, que propiciaron las condiciones para la
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tragedia ocurrida en la guardería ABC
3. Sergio Antonio Salazar Salazar, Director de
Prestaciones Económicas y Sociales (2007-2009).
4. Carla Rochín Nieto, Coordinadora de Guarderías
(2007-2009).
5. Arturo Leyva Lizárraga, Delegado Estatal en Sonora
(2006-2009).
6. Noemí López Sánchez, Titular del Departamento
Delegacional de Guarderías (2001-2009)
B) Autoridades del Gobierno del Estado de Sonora.
7. Eduardo Bours Castelo, Gobernador del Estado
(2003-2009) fungió como Gobernador del
Estado de Sonora, durante el período de dos mil tres a dos mil
nueve. Con tal carácter, era directamente responsable del
funcionamiento del Sistema Estatal de Protección Civil y el
principal encargado del diseño de las políticas públicas en esa
materia. Asimismo, como titular de la administración pública local,
era el responsable de velar por el cumplimiento de las leyes que
en materia de protección civil y protección de los derechos de la
infancia correspondía observar a sus subordinados jerárquicos.
En tal medida, le son atribuibles las omisiones que
provocaron la grave falla del Sistema Estatal de Protección Civil,
el cual fue inefectivo para detectar la acumulación de riesgos que
rodeaban a la Guardería ABC y la bomba de tiempo que
representaba la bodega adyacente.
Dicha acumulación exponencial de riesgos no fue sólo
consecuencia de las omisiones en que incurrieron los inferiores
jerárquicos del Gobernador y las autoridades municipales, sino
que encuentra su principal origen en el diseño de las políticas
públicas en materia de protección civil.
.
8. Wilebaldo Alatriste Candiani, Titular de la Unidad
Estatal de Protección Civil (2003-2009).
9. Ernesto Vargas Gaytán, Secretario de Hacienda
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(2007-2009).
10. Fausto Salazar Gómez, Director General de
Recaudación de la Secretaría de Hacienda (2008-2009)
11. Jorge Luis Melchor Islas, Subdirector de Control
Vehicular de la Secretaría de Hacienda (2006 a la fecha).
C) Autoridades del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora.
1. Ernesto Gándara Camou, Presidente Municipal (2006-
2009). fue Presidente Municipal de
Hermosillo, Sonora, del quince de septiembre de dos mil seis al
quince de septiembre de dos mil nueve.
Como autoridad en materia de protección civil y responsable
de la integración y funcionamiento del Sistema Municipal de
Protección Civil, le es atribuible la falla del sistema en detectar y
mitigar el riesgo exponencial al que estaba sujeta la Guardería ABC, para lo cual contaba con atribuciones precisas.
En efecto, como órgano ejecutivo del Ayuntamiento, le
correspondía la identificación y diagnóstico de los riesgos a los
que está expuesto el territorio del municipio, para lo cual debió
participar en el diseño de una política pública municipal, a través
de la realización de inspecciones y verificaciones atinentes al
cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitución de
unidades internas y a la formulación y aplicación de los
programas internos de protección civil en los establecimientos de
menos de mil quinientos metros cuadrados de construcción, como era el caso de la Guardería ABC, ejecutando en ese ámbito las
medidas correctivas y de seguridad que procedieran.
Es responsable también del otorgamiento del permiso tanto para uso del suelo como de construcción o adaptación de la construcción para el destino final.
Al igual que en el caso del Gobernador, al Presidente
Municipal le correspondía asegurarse de que, en la formulación
de las políticas de protección civil municipal, se incluyeran
criterios en función de la constante prevención/mitigación y de la
variable riesgo/vulnerabilidad se privilegiara la prevención como el
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medio más eficaz para alcanzar los objetivos de la protección civil,
lo que obligaba a tomar medidas especiales para la verificación
de los establecimientos en los que se prestaba atención a
infantes, por virtud de la prioridad en el ejercicio de los derechos
de los niños y niñas por el deber concreto de garantizar, en la
máxima medida posible, su supervivencia, el cual trasciende
también al ámbito municipal
2. Jesús Davis Osuna, Director de Inspección y
Vigilancia Municipal (2006-2009)
3. Roberto Copado Gutiérrez, Titular de la Unidad
Municipal de Protección Civil (2006-2009)”2.
Dentro del cuerpo del proyecto de dictamen el Ministro Ponente Hace algunos señalamientos importantes tales como:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede
permanecer al margen de los acontecimientos públicos ni de las
demandas de la sociedad, máxime en aquellos casos en los que
las autoridades, lejos de obedecer siempre al bienestar social y al
bien público, debido a omisiones o negligencias, ponen en riesgo
los valores que precisamente intenta proteger la Constitución. La
solidez institucional de la Suprema Corte permite que el ejercicio
de sus atribuciones se realice con una idea clara del contexto en
el que se desenvuelven, con una firme ética de la
responsabilidad.
En específico, es importante destacar que el resultado de las
investigaciones del artículo 97 no prejuzga sobre la
responsabilidad penal, administrativa o civil de los servidores
públicos involucrados, sino que su función es la de señalar la
existencia de violaciones graves a las garantías individuales y la
responsabilidad constitucional, política y ética de los servidores
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públicos que por acción u omisión incurrieron en ellas.
Así, aunque el dictamen que se emita no sea vinculante, eso
no significa que no tenga consecuencias. Las tiene en el terreno
de la ética y de la legitimidad democrática. Las tiene como
censura de la gravedad de las violaciones a los derechos
fundamentales constatadas, como mensaje a todas las
autoridades del país para que sucesos de esta índole no vuelvan
a acontecer. Con toda su autoridad moral esta Suprema Corte emite un dictamen de cara a la Nación, en el que declara la
violación grave de garantías individuales y los responsables de
las mismas, esto sin duda tiene un peso y un valor que reafirma a
este Tribunal Constitucional como contrapeso y barrera frente a
los abusos del poder
De tal manera que el señalamiento de las violaciones graves
a garantías individuales es, por un lado, una censura
constitucional, política y ética a los servidores públicos
responsables, y es, a la vez, una exhortación a las autoridades
para que tomen las medidas preventivas a futuro y sobretodo,
reparen el daño de las víctimas.
Pero de manera especial, es un llamado a la sociedad y a
las autoridades de todo el país en el sentido de que es necesario
un nuevo paradigma en la cultura política, a efecto de entender en la vida práctica y no sólo en el discurso, que ostentar un alto
cargo público es más que un privilegio una responsabilidad que
debe honrarse todos los días; que para el respeto pleno de los
derechos fundamentales en México no hay excusas ni pretextos,
por lo que toda acción u omisión grave deben ser señalada y
tener consecuencias
“Desde el caso de Aguas Blancas (3/96), se ha
venido construyendo una doctrina constitucional que vaya
dotando de contenido a la facultad de investigación, para su
entendimiento y ejercicio, a través del análisis de diferentes casos
inscritos en diferentes contextos. Una construcción interpretativa
que no se encuentra acabada y que ha sido dinámica
dependiendo de los retos concretos a los que ha tenido que dar
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respuesta.
En este sentido, la presente facultad de investigación
1/2009, se inserta dentro de este proceso evolutivo, mediante
el cual, esta Suprema Corte ha venido redimensionando la
facultad de investigación como un medio de control de
constitucionalidad, cuyo objetivo primordial radica en proteger los
derechos fundamentales que han sido vulnerados de manera
grave por las omisiones o acciones de las autoridades
Violaciones graves a garantías individuales por omisiones.
Los dirigentes son responsables de las entidades que dirigen. Son causantes de los éxitos, pero también lo son de los errores graves que se cometen por acciones u omisiones.
Los aciertos serán suyos, pero los errores también. La toma de protesta del cargo conlleva automáticamente la responsabilidad en el ámbito de acción de la institución a su cargo. Éste es el sentido de protestar guardar y hacer guardar la Constitución de los estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, como lo ordena el artículo 128 de la Constitución General de la República.
En un Estado democrático diluir la responsabilidad de los altos funcionarios públicos es vaciar de contenido la rendición de cuentas y, por ende, la esencia de la representación democrática. Es, además, restarle todo significado a la protesta que deben rendir todos los servidores públicos al momento de asumir el cargo.
Asumir un cargo implica, entre otras cosas, aceptar la
responsabilidad y los riesgos que la función trae aparejada.
Desde ese momento le serán imputadas todas las
responsabilidades inherentes al cargo. Por ello, el servidor público
está obligado a identificar una agenda de riesgos y a girar sus
instrucciones y políticas para minimizarlos al máximo. Esto no es
optativo; el orden jurídico nacional establece los fines, objetivos,
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atribuciones y obligaciones que deben de cumplir cada uno de los
diferentes órdenes de gobierno y formas de ejercicio del poder.
Es importante señalar que la circunstancia de que sean
asignadas facultades específicas a diversos servidores públicos
de distintos niveles, no significa en forma alguna que se delegue
la responsabilidad del titular de la institución hasta convertirla en
irresponsabilidad del superior jerárquico.
La responsabilidad del Estado por violaciones graves a
derechos fundamentales no puede desaparecer en un mar de
formalismos mediante los cuales al final nadie es responsable de
los hechos, o que lo sean sólo los niveles más modestos de la
cadena de mando. Un Estado democrático es un Estado
responsable, y éste sólo es factible con servidores públicos que
asuman la responsabilidad de las instituciones que se encuentran
a su cargo.
Las gravísimas omisiones que se detallan en este dictamen llevan a esta Suprema Corte a determinar la vinculación directa
en las violaciones graves a las garantías individuales de los 49
niños que fallecieron en la tragedia investigada y los 104 niños
lesionados, muchos de los cuales no podrán recobrar una vida
normal debido a la gravedad de los daños físicos que recibieron,
a los servidores públicos que tenían la obligación de cuidar la vida
y su integridad. En específico de quienes tenían a su cargo la
dirección del Instituto Mexicano del Seguro Social y omitieron la
emisión de las políticas públicas que pudieron haber evitado esta lamentabilísima tragedia; así como al entonces Gobernador del
Estado de Sonora quien incurrió en inexcusables actitudes
omisivas que generaron el incendio en la Guardería ABC.
Por todo lo anterior, este Alto Tribunal considera que existen
elementos suficientes para concluir que si las autoridades
estatales hubieran cumplido sus deberes constitucionales de
protección de la vida, interpretados de conformidad con el estándar doblemente reforzado que impone el principio interés
superior del niño en relación con los menores que están en la
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primera infancia, en ningún caso hubiera tenido lugar una
tragedia de las dimensiones como la que ocurrió el cinco de
junio de dos mil nueve en la guardería ABC de Hermosillo,
Sonora. Lo que significa que no hubieran perdido la vida los
cuarenta niños que fallecieron el día del incendio
En este caso, las omisiones más relevantes de las
autoridades estatales en materia de vigilancia y control no
pueden imputarse a los funcionarios de menor jerarquía
encargados de vigilar que el servicio se preste de conformidad
con los parámetros de calidad garantizados por la Constitución.
Esta Suprema Corte ha declarado en este dictamen que quedó
probada la existencia de un desorden generalizado en la
operación y vigilancia del sistema de guarderías subrogadas.
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servicio se otorgue en condiciones que no pongan en riesgo la
integridad de sus usuarios, máxime si se trata de niños en la
etapa de primera infancia. En el caso concreto, como se ha
sostenido, tal deber alcanza a las autoridades del Estado de
Sonora y del Municipio de Hermosillo y se materializa en la
diversa normatividad de protección civil que las autoridades
tenían el deber de cumplir o cuyo cumplimiento tenían que
garantizar.
Las omisiones anteriormente descritas, tanto la no
implementación de políticas públicas efectivas como la falta de
verificación del cumplimiento de normatividad específica,
configuran violaciones al derecho a la seguridad social en su
modalidad de servicio de guardería. Esta Suprema Corte estima
que existen elementos suficientes para concluir que si las
autoridades hubieran cumplido con sus deberes
constitucionales de protección de la niñez, de conformidad con
lo prescrito por el principio de interés superior, el sistema de
guarderías subrogadas no sólo funcionaría adecuadamente de
conformidad con los criterios de calidad garantizados por la
Constitución, sino que con toda seguridad se habría evitado la
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muerte de cuarenta y nueve niños y la afectación en la
integridad física de otros ciento cuatro menores.
El artículo 97 constitucional otorga a esta Suprema Corte la
competencia para “averiguar algún hecho o hechos que
constituyan una grave violación de alguna garantía individual”.
Puede decirse que se trata de una facultad de investigación que
tiene como finalidad esclarecer cierto tipo de violaciones a los
derechos fundamentales previstos en la Constitución. Lo anterior
implica que la resolución que se emita en uso de esta facultad
debe determinar si la investigación conduce a declarar como
probada la existencia de violaciones graves de derechos
fundamentales.
Así, por ejemplo, una parte de las violaciones de derechos
fundamentales ocurridas en el caso de Aguas Blancas fueron
calificadas como graves ateniendo a un criterio cualitativo. En
efecto, en ese caso la vulneración al derecho a la información
previsto en el artículo 6º se consideró grave porque además
comportaba una transgresión a lo que podría considerarse como
un principio de confianza en las autoridades que debe regir en el
marco de un Estado constitucional. En este caso se sostuvo que
se trataba de una violación grave de derechos porque las
autoridades “contribuyeron al ocultamiento de la verdad”, toda vez
que “su proceder conlleva a considerar que existe en ellas la
propensión de incorporar a nuestra vida política, lo que podríamos llamar la cultura del engaño, de la maquinación y de la ocultación,
en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones rápidas y
eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los
gobernados”.
Dado lo anterior no puede más que concluirse que el
cumplimiento de las obligaciones y deberes encargados a las
autoridades involucradas, pudo haber evitado no sólo la
actualización del trágico suceso, sino sus alcances posteriores,
pudiendo preservarse o disminuirse la dimensión de las
afectaciones a la vida e integridad de los menores.
Atento a lo anterior, se presenta la relación de las
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autoridades a las que se les atribuye una responsabilidad de
carácter constitucional. Sin embargo, la misma no debe adelantar
juicios sobre responsabilidades de índole penal, civil o
administrativas, debido a que como se ha expuesto, la valoración
de las pruebas y la determinación de las violaciones en el
presente Dictamen se realizó por esta Suprema Corte bajo
estándares de carácter constitucional.
En vista de todo lo expuesto, con base en los fundamentos y
razonamientos invocados y en los términos señalados en los
considerandos, es de resolverse y se
R E S U E L V E:
PRIMERO. En los hechos del incendio de la Guardería ABC,
ocurrido el día cinco de junio de dos mil nueve en el municipio de
Hermosillo, del Estado de Sonora, se incurrió en violaciones
graves de garantías individuales, en los términos señalados en el
considerando séptimo y noveno de este dictamen.
SEGUNDO. Las autoridades responsables de las
violaciones graves de garantías individuales se precisan en el
considerando decimo primero de este Dictamen.
TERCERO. Remítase el presente Dictamen a las
autoridades precisadas en Considerando decimo primero y
décimo segundo, en los términos y para los efectos ahí
establecidos.
CUARTO. Publíquese en el Diario Oficial de la Federación,
en la Gaceta del Gobierno del Estado de Sonora y en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en los términos
establecidos en la parte final de esta resolución.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación”3
3 Textos del Proyecto de Dictamen
